Achtergrond
Ruimte is schaars in Nederland, waardoor scherpe keuzes moeten worden gemaakt in grondgebruik. Tegelijkertijd neemt de druk op die schaarse grond steeds meer toe: er moeten nieuwe woningen worden gebouwd om het woningtekort tegen te gaan, maar er is ook ruimte nodig voor onder andere verduurzaming van de landbouw en de energieopwekking. De opgave om dit soort concurrerende ruimteclaims met elkaar te verzoenen is met de Wet ruimtelijke ordening (2008) grotendeels bij de gemeenten komen te liggen. Zij worden geacht bestemmingsplannen vast te stellen onder de noemer ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Gemeenten krijgen echter steeds meer te maken met opgaven die het gemeentelijk schaalniveau overstijgen. Dit heeft volgens de minister geleid tot patstellingen die het Rijk wil doorbreken.
De Rijksregie is terug in de vorm van structurerende keuzes
Het Rijk verzet nu de bakens met een ambitieus plan om de regie terug te pakken in de ruimtelijke ordening. Het Rijk stelt daartoe een aantal programma’s vast met daarin ruimtelijk structurerende keuzes ten aanzien van nationale opgaven. Een goed voorbeeld van een dergelijk Rijksprogramma is het Programma Woningbouw dat minister De Jonge op 11 maart 2022 presenteerde. Daarin staan niet alleen doelen ten aanzien van het aantal nieuw te realiseren woningen, maar ook concrete acties zoals cofinanciering vanuit het Rijk vanuit de Woningbouwimpuls. Hiermee kan de financiering van minder rendabele woningbouwprojecten sluitend worden gemaakt.
Provincies krijgen de ruimtelijke regie
Maar met het opstellen van Rijksprogramma’s alleen worden nog geen concrete projecten gerealiseerd. De bedoeling van het Rijk is dat de 12 provincies aan de hand van de Rijksprogramma’s de ruimtelijke regie gaan voeren. Zij worden geacht ieder voor hun eigen grondgebied een ‘ruimtelijke puzzel’ te gaan leggen. Daarvoor krijgen zij tot 1 juli 2023 de tijd, waarbij het Rijk ernaar streeft uiterlijk 1 oktober 2022 input te leveren in de vorm van zijn Rijkprogramma’s met daarin de structurerende keuzes. Volgens de Minister hoeven provincies niet per se zelf de puzzel te leggen, maar kan een provincie die taak ook op het schaalniveau van haar regio’s beleggen.
Aanvullende structurering door het Rijk
Volgens de planning van het Rijk ontstaat aan de hand van de provinciale puzzels op 1 juli 2023 inzicht of de uitvoering van de Rijksprogramma’s ruimtelijk mogelijk is of dat aanvullende nationale keuzes noodzakelijk zijn. Hieruit kan een herschikking van opgaves binnen of zelfs tussen provincies voortkomen. Deze herijking valt samen met het verwerken van de opgave van het klimaatbestendig ontwikkelen van de Woningbouwopgave in het ontwerp van de aanscherping NOVI. Zie daarover de brief aan de Tweede Kamer van ministers de Jonge en Harbers van 24 mei 2022.
Specifieke Rijksregie: programma’s NOVEX en Mooi Nederland
Het Rijk bewaakt de samenhang in beleid door middel van de programma’s NOVEX en Mooi Nederland. NOVEX staat voor “Nationale Omgevingsvisie Extra”, wat onmiddellijk associaties oproept met de Planologische Kernbeslissing Vinex. Evenals die PKB deed ten aanzien van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening, is het doel van de NOVEX om samen met het programma Mooi Nederland te komen tot uitvoering en zo nodig aanscherping van de nationale omgevingsvisie.
Een specifiek onderdeel van de NOVEX is de aanwijzing van zogenaamde ‘NOVEX-gebieden’. Dit zijn gebieden die als gevolg van de nationale opgaven worden herbestemd en/of ingrijpend worden heringericht. Voorbeelden daarvan zijn de Regio Schiphol, de Rotterdamse Haven en diverse verstedelijkingsgebieden.
Juridische borging Omgevingswet
Het kabinet zal bij de definitieve aanscherping van de NOVI – naar verwachting in 2024 – bezien welke keuzes juridisch vastgelegd moeten worden in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) of het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Dat kan bijvoorbeeld gebeuren in de vorm van nieuwe instructieregels van het Rijk, waaraan provincies, waterschappen en gemeenten kunnen worden gebonden. Ook kan het Rijk nieuwe omgevingswaarden in het Bkl vastleggen.
Interessant is dat in de kamerbrief uitdrukkelijk wordt gesproken over de optie van gezamenlijke programma’s. In principe stellen overheden onder de Omgevingswet alleen zelfbindende programma’s vast. Uit de wetgeschiedenis blijkt dat het Rijk alleen in uitzonderingsgevallen bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen kan verplichten om een gezamenlijk programma vast te stellen.
Planmonitor
Nieuw is daarnaast de zogenaamde ‘Planmonitor’. Deze is bedoeld als aanvulling op de bestaande monitor NOVI, die elke twee jaar terugkijkt op de effecten van de NOVI. De nieuwe Planmonitor kijkt juist vooruit: op basis van tweejaarlijks onderzoek van het PBL worden aan de hand van modelberekeningen verschillende scenario’s van ruimtelijke ontwikkelingen in beeld gebracht. De gedachte hierachter is dat plannen tijdig kunnen worden bijgestuurd, wat gelet op de doorlooptijd tussen planvorming en realisatie vaak nodig is.
Conclusie
In zijn brief zet minister De Jonge een ambitieuze aanpak uiteen, waarbij veel neerkomt op de provinciale bestuurslaag. Provincies zijn, nadat de Rijkskeuzes gemaakt zijn, aan zet om deze door te vertalen in een ruimtelijk sluitende puzzel die uiteraard ook van invloed zal zijn op keuzes die op gemeentelijk niveau nog gemaakt kunnen worden. Uiteraard blijven wij de ontwikkelingen nauwgezet volgen.
Achtergrond
Ruimte is schaars in Nederland, waardoor scherpe keuzes moeten worden gemaakt in grondgebruik. Tegelijkertijd neemt de druk op die schaarse grond steeds meer toe: er moeten nieuwe woningen worden gebouwd om het woningtekort tegen te gaan, maar er is ook ruimte nodig voor onder andere verduurzaming van de landbouw en de energieopwekking. De opgave om dit soort concurrerende ruimteclaims met elkaar te verzoenen is met de Wet ruimtelijke ordening (2008) grotendeels bij de gemeenten komen te liggen. Zij worden geacht bestemmingsplannen vast te stellen onder de noemer ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Gemeenten krijgen echter steeds meer te maken met opgaven die het gemeentelijk schaalniveau overstijgen. Dit heeft volgens de minister geleid tot patstellingen die het Rijk wil doorbreken.
De Rijksregie is terug in de vorm van structurerende keuzes
Het Rijk verzet nu de bakens met een ambitieus plan om de regie terug te pakken in de ruimtelijke ordening. Het Rijk stelt daartoe een aantal programma’s vast met daarin ruimtelijk structurerende keuzes ten aanzien van nationale opgaven. Een goed voorbeeld van een dergelijk Rijksprogramma is het Programma Woningbouw dat minister De Jonge op 11 maart 2022 presenteerde. Daarin staan niet alleen doelen ten aanzien van het aantal nieuw te realiseren woningen, maar ook concrete acties zoals cofinanciering vanuit het Rijk vanuit de Woningbouwimpuls. Hiermee kan de financiering van minder rendabele woningbouwprojecten sluitend worden gemaakt.
Provincies krijgen de ruimtelijke regie
Maar met het opstellen van Rijksprogramma’s alleen worden nog geen concrete projecten gerealiseerd. De bedoeling van het Rijk is dat de 12 provincies aan de hand van de Rijksprogramma’s de ruimtelijke regie gaan voeren. Zij worden geacht ieder voor hun eigen grondgebied een ‘ruimtelijke puzzel’ te gaan leggen. Daarvoor krijgen zij tot 1 juli 2023 de tijd, waarbij het Rijk ernaar streeft uiterlijk 1 oktober 2022 input te leveren in de vorm van zijn Rijkprogramma’s met daarin de structurerende keuzes. Volgens de Minister hoeven provincies niet per se zelf de puzzel te leggen, maar kan een provincie die taak ook op het schaalniveau van haar regio’s beleggen.
Aanvullende structurering door het Rijk
Volgens de planning van het Rijk ontstaat aan de hand van de provinciale puzzels op 1 juli 2023 inzicht of de uitvoering van de Rijksprogramma’s ruimtelijk mogelijk is of dat aanvullende nationale keuzes noodzakelijk zijn. Hieruit kan een herschikking van opgaves binnen of zelfs tussen provincies voortkomen. Deze herijking valt samen met het verwerken van de opgave van het klimaatbestendig ontwikkelen van de Woningbouwopgave in het ontwerp van de aanscherping NOVI. Zie daarover de brief aan de Tweede Kamer van ministers de Jonge en Harbers van 24 mei 2022.
Specifieke Rijksregie: programma’s NOVEX en Mooi Nederland
Het Rijk bewaakt de samenhang in beleid door middel van de programma’s NOVEX en Mooi Nederland. NOVEX staat voor “Nationale Omgevingsvisie Extra”, wat onmiddellijk associaties oproept met de Planologische Kernbeslissing Vinex. Evenals die PKB deed ten aanzien van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening, is het doel van de NOVEX om samen met het programma Mooi Nederland te komen tot uitvoering en zo nodig aanscherping van de nationale omgevingsvisie.
Een specifiek onderdeel van de NOVEX is de aanwijzing van zogenaamde ‘NOVEX-gebieden’. Dit zijn gebieden die als gevolg van de nationale opgaven worden herbestemd en/of ingrijpend worden heringericht. Voorbeelden daarvan zijn de Regio Schiphol, de Rotterdamse Haven en diverse verstedelijkingsgebieden.
Juridische borging Omgevingswet
Het kabinet zal bij de definitieve aanscherping van de NOVI – naar verwachting in 2024 – bezien welke keuzes juridisch vastgelegd moeten worden in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) of het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Dat kan bijvoorbeeld gebeuren in de vorm van nieuwe instructieregels van het Rijk, waaraan provincies, waterschappen en gemeenten kunnen worden gebonden. Ook kan het Rijk nieuwe omgevingswaarden in het Bkl vastleggen.
Interessant is dat in de kamerbrief uitdrukkelijk wordt gesproken over de optie van gezamenlijke programma’s. In principe stellen overheden onder de Omgevingswet alleen zelfbindende programma’s vast. Uit de wetgeschiedenis blijkt dat het Rijk alleen in uitzonderingsgevallen bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen kan verplichten om een gezamenlijk programma vast te stellen.
Planmonitor
Nieuw is daarnaast de zogenaamde ‘Planmonitor’. Deze is bedoeld als aanvulling op de bestaande monitor NOVI, die elke twee jaar terugkijkt op de effecten van de NOVI. De nieuwe Planmonitor kijkt juist vooruit: op basis van tweejaarlijks onderzoek van het PBL worden aan de hand van modelberekeningen verschillende scenario’s van ruimtelijke ontwikkelingen in beeld gebracht. De gedachte hierachter is dat plannen tijdig kunnen worden bijgestuurd, wat gelet op de doorlooptijd tussen planvorming en realisatie vaak nodig is.
Conclusie
In zijn brief zet minister De Jonge een ambitieuze aanpak uiteen, waarbij veel neerkomt op de provinciale bestuurslaag. Provincies zijn, nadat de Rijkskeuzes gemaakt zijn, aan zet om deze door te vertalen in een ruimtelijk sluitende puzzel die uiteraard ook van invloed zal zijn op keuzes die op gemeentelijk niveau nog gemaakt kunnen worden. Uiteraard blijven wij de ontwikkelingen nauwgezet volgen.