Is het mogelijk om een planologische regeling voor een coffeeshop – waarvoor in Nederland een gedoogconstructie geldt – in een bestemmingsplan te regelen? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft onlangs geoordeeld dat daarvoor een mogelijk bestaat. Namelijk door een gebruiksverbod in het bestemmingsplan te introduceren. Een planologische regeling die een coffeeshop toestaat (zogenoemd positief bestemmen), is vooralsnog niet mogelijk.
Planologische regeling gemeente Amsterdam
Voor de betreffende locatie waar zich een afhaalcoffeeshop wilde vestigen, gold de bestemming ‘gemengd’. De gronden op deze locatie waren onder meer aangewezen als 'horeca I', waaronder fastfood en daarmee vergelijkbare functies vielen. Niet uitgesloten is dat een coffeeshop daar ook onder kan worden geschaard.
Gebruiksverbod coffeeshop
Tegelijkertijd was er in het bestemmingsplan een gebruiksverbod voor een coffeeshop opgenomen. Dit gebruiksverbod luidde als volgt:
"1. In aanvulling op het bepaalde in artikel 2.1, lid 1 onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden gronden te laten gebruiken in strijd met de bestemming
2. In aanvulling op het bepaalde in artikel 2.1, lid 1 onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt in elk geval begrepen het gebruik van gronden en bebouwing ten dienste van
[…
b. het gebruik van gronden en bebouwing ten behoeve van
[…
- coffeeshop;
[…]."
Regeling onverbindend?
In de rechtspraak is uitgemaakt dat een regeling die een coffeeshop in het bestemmingsplan toestaat (het zogenoemd positief bestemmen) onverbindend is. Dit is namelijk in strijd met artikel 3 van de Opiumwet (ECLI:NL:RVS:2004:AO7946; ECLI:NL:RVS:2014:2082; ECLI:NL:RVS:2015:1188). Artikel 3 van de Opiumwet verbiedt het om een middel als bedoeld op lijst II (waaronder hennep of hasjiesj) aanwezig te hebben. De Afdeling overweegt echter dat dit niet opgaat voor een expliciet gebruiksverbod van coffeeshops binnen een bepaalde bestemming op een locatie. Een gebruiksverbod op een coffeeshop is dus wel overeenstemming is met artikel 3 van de Opiumwet. In zoverre ziet de Afdeling geen aanleiding om het coffeeshopverbod onverbindend te achten.
Omgevingswet
De vraag is of een dergelijke regeling (gebruiksverbod voor een coffeeshop) onder de Omgevingswet, die naar verwachting per 1 januari 2023 in werking treedt, nog een plaats kan krijgen in het omgevingsplan, de opvolger van het bestemmingsplan. Onder de Omgevingswet is het mogelijk om in het omgevingsplan een verbodsbepaling behoudens omgevingsvergunning op te nemen (artikel 4.4, tweede lid, Omgevingswet). In het omgevingsplan mogen enkel regels worden opgenomen die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2, eerste lid, Omgevingswet). Aspecten van openbare orde horen daar niet in thuis. Daarvoor biedt bij uitstek de APV een basis. Op grond van artikel 2.7 Omgevingswet is in artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit expliciet bepaald dat verschillende regelingen uit de Gemeentewet, die louter een openbare orde aspect in zich borgen, in ieder geval niet in het omgevingsplan thuishoren. Het gaat dan bijvoorbeeld om het geven van een regeling voor bedrijfsmatige prostitutie en het instellen van een veiligheidsrisicogebied. Deze onderwerpen mogen dus niet in het omgevingsplan worden opgenomen, maar coffeeshops worden daarbij niet genoemd. Voor deze overige onderwerpen kan het zijn dat die naast een ‘omgevingsmotief’ ook een ander motief in zich borgen. Als voorbeeld worden in de toelichting bepalingen uit de APV genoemd die primair vanuit het motief van de openbare orde opgesteld zijn, maar die eveneens een belang dienen dat betrekking heeft op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Naar ons idee zou een gebruiksverbod op een coffeeshop onder de Omgevingswet dan nog steeds een plaats kunnen krijgen in het omgevingsplan, zolang (in de toelichting op het omgevingsplan) voldoende wordt onderbouwd dat dit van belang is om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te borgen. Bijvoorbeeld met de motivering dat er op de plek waarvoor het gebruiksverbod wordt ingesteld overlast wordt ervaren op het gebied van geluid, geur en/of parkeren.
Tot slot
Met dit blog attenderen wij u erop dat er een mogelijkheid bestaat om een planologische regeling voor een coffeeshop in het bestemmingsplan op te nemen. Een coffeeshop kan daarin niet positief worden bestemd. Dat is in strijd met artikel 3 van de Opiumwet. Het regelen van een gebruiksverbod voor een coffeeshop is daar wel mee in overeenstemming. Onder de Omgevingswet lijken er mogelijkheden bestaan om deze regeling voort te zetten.
Is het mogelijk om een planologische regeling voor een coffeeshop – waarvoor in Nederland een gedoogconstructie geldt – in een bestemmingsplan te regelen? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft onlangs geoordeeld dat daarvoor een mogelijk bestaat. Namelijk door een gebruiksverbod in het bestemmingsplan te introduceren. Een planologische regeling die een coffeeshop toestaat (zogenoemd positief bestemmen), is vooralsnog niet mogelijk.
Planologische regeling gemeente Amsterdam
Voor de betreffende locatie waar zich een afhaalcoffeeshop wilde vestigen, gold de bestemming ‘gemengd’. De gronden op deze locatie waren onder meer aangewezen als 'horeca I', waaronder fastfood en daarmee vergelijkbare functies vielen. Niet uitgesloten is dat een coffeeshop daar ook onder kan worden geschaard.
Gebruiksverbod coffeeshop
Tegelijkertijd was er in het bestemmingsplan een gebruiksverbod voor een coffeeshop opgenomen. Dit gebruiksverbod luidde als volgt:
"1. In aanvulling op het bepaalde in artikel 2.1, lid 1 onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden gronden te laten gebruiken in strijd met de bestemming
2. In aanvulling op het bepaalde in artikel 2.1, lid 1 onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt in elk geval begrepen het gebruik van gronden en bebouwing ten dienste van
[…
b. het gebruik van gronden en bebouwing ten behoeve van
[…
- coffeeshop;
[…]."
Regeling onverbindend?
In de rechtspraak is uitgemaakt dat een regeling die een coffeeshop in het bestemmingsplan toestaat (het zogenoemd positief bestemmen) onverbindend is. Dit is namelijk in strijd met artikel 3 van de Opiumwet (ECLI:NL:RVS:2004:AO7946; ECLI:NL:RVS:2014:2082; ECLI:NL:RVS:2015:1188). Artikel 3 van de Opiumwet verbiedt het om een middel als bedoeld op lijst II (waaronder hennep of hasjiesj) aanwezig te hebben. De Afdeling overweegt echter dat dit niet opgaat voor een expliciet gebruiksverbod van coffeeshops binnen een bepaalde bestemming op een locatie. Een gebruiksverbod op een coffeeshop is dus wel overeenstemming is met artikel 3 van de Opiumwet. In zoverre ziet de Afdeling geen aanleiding om het coffeeshopverbod onverbindend te achten.
Omgevingswet
De vraag is of een dergelijke regeling (gebruiksverbod voor een coffeeshop) onder de Omgevingswet, die naar verwachting per 1 januari 2023 in werking treedt, nog een plaats kan krijgen in het omgevingsplan, de opvolger van het bestemmingsplan. Onder de Omgevingswet is het mogelijk om in het omgevingsplan een verbodsbepaling behoudens omgevingsvergunning op te nemen (artikel 4.4, tweede lid, Omgevingswet). In het omgevingsplan mogen enkel regels worden opgenomen die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2, eerste lid, Omgevingswet). Aspecten van openbare orde horen daar niet in thuis. Daarvoor biedt bij uitstek de APV een basis. Op grond van artikel 2.7 Omgevingswet is in artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit expliciet bepaald dat verschillende regelingen uit de Gemeentewet, die louter een openbare orde aspect in zich borgen, in ieder geval niet in het omgevingsplan thuishoren. Het gaat dan bijvoorbeeld om het geven van een regeling voor bedrijfsmatige prostitutie en het instellen van een veiligheidsrisicogebied. Deze onderwerpen mogen dus niet in het omgevingsplan worden opgenomen, maar coffeeshops worden daarbij niet genoemd. Voor deze overige onderwerpen kan het zijn dat die naast een ‘omgevingsmotief’ ook een ander motief in zich borgen. Als voorbeeld worden in de toelichting bepalingen uit de APV genoemd die primair vanuit het motief van de openbare orde opgesteld zijn, maar die eveneens een belang dienen dat betrekking heeft op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Naar ons idee zou een gebruiksverbod op een coffeeshop onder de Omgevingswet dan nog steeds een plaats kunnen krijgen in het omgevingsplan, zolang (in de toelichting op het omgevingsplan) voldoende wordt onderbouwd dat dit van belang is om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te borgen. Bijvoorbeeld met de motivering dat er op de plek waarvoor het gebruiksverbod wordt ingesteld overlast wordt ervaren op het gebied van geluid, geur en/of parkeren.
Tot slot
Met dit blog attenderen wij u erop dat er een mogelijkheid bestaat om een planologische regeling voor een coffeeshop in het bestemmingsplan op te nemen. Een coffeeshop kan daarin niet positief worden bestemd. Dat is in strijd met artikel 3 van de Opiumwet. Het regelen van een gebruiksverbod voor een coffeeshop is daar wel mee in overeenstemming. Onder de Omgevingswet lijken er mogelijkheden bestaan om deze regeling voort te zetten.